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正确认识和对待扩大财政赤字
《晋城工作》2016年第5期
2016年05月17日 15:33:07    来源:《晋城工作》
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姬志芳

  李克强总理在政府工作报告中提出,2016年中国积极的财政政策要加大力度,拟安排财政赤字2.18万亿元,比去年增加5600亿元,赤字率提高到3%,比上年实际赤字率提高了0.6%。这一赤字规模将创1949年新中国成立以来之最,赤字率也首次碰触了欧盟所谓“3%的国际警戒线”。

  当前缘何要扩大赤字?财政风险如何?如何用好赤字?我们需要明确以下几个问题。

  一、首先要明确几个概念

  1.财政赤字。我们知道,财政是国民收入的二次分配(第一次在企业),财政收入主要来源于税收(90%以上),支出主要用于民生(70%左右),其次用于经济建设和社会发展。我们惯用的财政政策是以收定支,量入为出,量力而行,收支平衡,略有结余。当支出大于收入时,出现入不付出,形成的差额,由于会计核算中是用红字处理的,所以称为财政赤字。它反映着一国政府的收支情况,财政赤字是财政收支未能实现平衡。

  2.财政赤字率和安全警戒线。对财政赤字风险性的评价,国际上通常用二个指标:一是财政赤字率,即赤字占GDP的比重,一般以不超过3%为警戒线;二是债务负担率,国债余额占GDP的比重不超过60%。

  3.积极的财政政策:是指政府为了支持经济和社会发展,通过增发国债,扩大赤字等手段,积极投资,促进发展。它和宽松稳健的货币政策相一致,但和紧缩财政和收紧银根是截然不同的两个概念。

  二、扩张赤字是积极财政政策加大力度的表现,是必要的、可行的

  根据政府工作报告,2016年中央财政赤字1.4万亿元,地方政府赤字7800亿元。安排不列入赤字的地方专项债券4000亿元,继续发行地方政府置换债券。

  今年大幅增加财政赤字,正是积极财政政策加大力度的表现。一是复杂形势倒逼财税改革提速。因为国际金融危机暴发8年来,中国经济增长仍面临较大挑战,经济下行压力很大。在这种情况下,需要通过减税增支,扩大赤字来激发经济内生动力。积极财政政策进一步扩张力度,最突出的标志就是更大力度的减税降费。根据政府工作报告,今年5月1日起,将全面实施营改增,试点范围扩至建筑业、房地产业、金融业、生活服务业,并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围,确保所有行业税负只减不增。那么由于抵扣范围增大,实际税基就缩小了,造成了减收。同时,将取消违规设立的政府性基金,停征和归并一批政府性基金,扩大水利建设基金等免征范围;将18项行政事业性收费的免征范围,从小微企业扩大到所有企业和个人。今年一系列减税降费举措,将为企业和个人减少负担5000多亿元。相应的,可以预见在一个短期时间内,会减少财政收入,从而增加财政不平衡,造成财政扩大赤字。但从长期而言,通过结构性改革,会增加中国经济的功能,推进中国经济新业态的发展,从而增加财政收入。

  二是去年中央经济工作会议提出了“五大任务”即“三去一降一补”,其中加快去产能,加速“僵尸企业”退出,是推进供给侧改革的重要任务。改革难免带来阵痛,如何应对去产能带来的就业压力和职工安置问题,是政府和企业的工作重点,也是今年“两会”的关注热点。据人社部披露,初步统计全国钢铁和煤炭行业化解产能过剩,涉及180万职工的分流安置。中央财政今明两年将拿出1000亿元奖补资金,根据各地完成情况,与去产能规模挂勾,并考虑需要安置职工人数和当地财政困难程度等实行梯度性的奖补。三是在减税降费的同时,积极的财政政策也将进一步显效,明显的标志就是适当增加必要的财政支出和政府投资,加大对民生等薄弱环节的支持。2016年中央经济工作安排中要求“补短板”,现实中最大的短板就是公共服务的供应不足,水平不高。涉及的范围广,受益的人群多,很多项目关系到重大的国计民生,是供给侧结构性改革的重要内容,具有重要的现实意义。所以今年企业和个人将得到更多政府资金支持,进而激发市场活力,增强发展动力。

  总之,在目前这种经济下行压力过大严峻形势下,企业需要减税免费,下岗职工需要安置,民生支出需要加大,财政收入增幅低于支出增幅时,只能采取更加积极的财政政策,财政赤字就是加大力度的主要表现。其核心目的是稳增长,保民生。正如财政部部长楼继伟指出的那样,提高赤字率是符合去年中央经济工作会议提出的要求的,在适度扩大总需求的基础上,着重进行供给侧结构性改革,我们现在经济面临新常态,各方面矛盾都在凸显,包括长期积累的一些矛盾需要解决,这种情况,要适当提高赤字率支撑经济实现中高速增长,同时着力进行结构性改革,以促进经济发展,从而增加财政收入,保障民生支出。这也是习近平总书记所强调的,要把握好“加法”与“减法”,当前与长远,力度与节奏,主要矛盾与次要矛盾,政府与市场的关系,以锐意进取,敢于担当的精神状态,脚踏实地、真抓实干的工作作风,打赢供给侧结构性改革这场硬仗。

  三、我国的财政赤字是安全的,不可能造成财政风险

  3%一直被欧盟国家视为衡量一国财政风险的警戒线之一。今年我国财政赤字率达到3%,碰触了欧盟警戒线,是否意味着财政风险加大?

  李克强总理在报告中是这样讲的“我国财政赤字和政府负债率在世界主要经济体中相对较低,这样的安排是必要的、可行的,也是安全的”。

  先从国内看,自改革开放以来,中国的赤字率始终保持在3%以下。 亚洲金融危机暴发后的1998年财政赤字960亿元,赤字率首次突破1%。2000年达到2.6%。此后几年财政赤字率一直高低运行。所以,笔者认为当前我国提高财政赤字率有一定的空间可以作为。赤字率没必要拘泥于某个指标,只要能够保持财政运行的可持续性,确保偿还能力,提高赤字率就没问题。

  再从债务余额来看,2015年底中国地方政府债务余额为16万亿元,加上中央国债余额10.6万亿元,占GDP的比重为39.4%,控制在60%以内,2014年为10万亿元,2015年20万亿元,与其它国家相比,政府债务占GDP的比重并不高。

  同时从中国经济发展情况来看,中国经济绝对不会硬着陆。中国经济具有较强的内在支撑弹性空间和抵御风险的能力,具备物质基础雄厚,市场需求巨大,区域发展空间广阔,生产要素质量提升,宏观调控经验丰富等各方面有利条件,完全有能力运行在合理的区间。

  另外,中央经济工作会议提出提高财政赤字率是“阶段性的”。之所以明确为“阶段性”,是因为并非要一直提高财政赤字率,而是要根据经济运行情况和需要适应国民经济发展规划的安排,在必要的时候才进行提高。赤字率是一种反周期的调控措施,在经济下行压力较大时,就有可能提高。反之,当运行情况实现变化时,也不排除降低赤字率的可能性。

  综合上述,虽然2016年中国进一步扩大了财政赤字规模和债务规模,但从经济发展水平、政府性债务的状况以及资产与负债的相关关系看,中国政府性债务风险总体可控,是安全的。正如李克强总理在政府工作报告中所指出的那样“今年我国发展面临的困难更多更大,挑战更为严峻,我们要做打硬仗的充分准备。但困难和挑战并不可怕。中国的发展从来都是在应对挑战中前进的,没有过不去的坎。经过多年的快速发展,我国物质基础雄厚,经济韧性强、潜力足、回旋余地大,改革开放不断注入新动力,创新宏观调控积累了丰富经验。特别是我们有中国共产党的坚强领导和中国特色社会主义制度,中国人民勤劳智慧。只要我们万众一心,共克时艰,就一定能够实现全年经济社会发展目标”。

  四、如何使用好财政赤字

  目前中国政府债务主要用于市政建设,土地收储、交通运输、保障性住房、生态建设等基础性、公益性项目,形成了大量与债务相对应的优质资产作为偿债保障,从而降低了债务风险。一句话,扩大财政赤字主要是用来补短收,保支出,调结构,促发展,补短板,惠民生。

  我市自2014年以来,对政府债务管理也踏上了规范管理之年。这一年,随着国务院、财政部、省财政厅关于加强地方债务管理的步伐,以制度建设开局,债务清理、甄别收尾,认真细致,扎实工作。分别制定了《管理办法》和建立了政府债务信息动态管控机制,并进行了认真的清理,第一家达到省财政厅的审核确认,2014年全市市县乡三级政府债务余额为55.65亿元,比上年同期减少4.21亿元。2015年,新的《预算法》实施后,预算看变量,有多少钱,钱怎么花,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。存量任务如何纳入预算管理,如何化解一般债务和专项债务,成为财政管理的主要任务。从2015年的使用情况看,主要用于拓宽和改造城镇基础建设方面,提高了公共资金的服务效率。

  但是经济下行压力加大,财政收入吃紧,尤其是地方政府债务应引起高度重视。当前关键是要严格按照新预算法的要求,各级财政要加紧管理,不能把赤字的空间都用在基本支出上,要保持着“基金原则”,把债务用于资产,并且今年财政支出也要作相应改革,一些领域的支出不再与产值、财政收入挂钩,用不了的钱要用在其它需要的地方。必须保持这条防风险的底线。如果把债务的风险控制往,就不会给经济造成大的伤害。为此,中央要求各级财政必须提高效率,做到严管理、促改革、利企业、惠民生。各级政府要按照 “扩大赤字”就是政府“加杠杆”,从而支持社会通过去产能、去库存、去杠杆等“降杠杆”。只要全社会的杠杆能够逐步降下来,政府的标杆逐步可以释放。
 

(作者单位:市产业发展促进会) 

责编:政研室卫璇

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