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全面推进依法行政 加快建设法治政府
晋城工作2008年第5期
2008年05月15日 09:00:26
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◎ 郭长青

    党的十七大和十一届全国人大一次会议对全面推进依法行政、加快建设法治政府提出了明确要求。结合晋城实际,切实做好依法行政工作,是当前政府自身建设的重要课题。



    国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布施行以来,我市各级政府以建设法治政府为目标,切实强化制度建设,努力创新工作方式,政府职能转变进程明显加快,依法行政的意识、能力和效率明显增强,办事透明度和办事效率明显提高,依法行政工作取得了新的成效。2006—2007年,市政府连续两年被评为全省依法行政工作先进单位;2007年7月,我市作为山西省唯一城市在全国市县政府依法行政工作会议上作了书面经验交流。概括近年来全市的依法行政工作,主要呈现出以下特点:

    ──行政机关工作人员依法行政意识逐步增强。通过学习贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》,建立领导干部和行政机关工作人员学法制度,开展多种形式的依法行政教育培训活动,行政机关工作人员特别是领导干部的法治观念、依法行政意识和依法决策、依法办事的自觉性明显增强,公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制得到完善,行政决策正逐步纳入规范化、制度化和法制化轨道。依法行政已经不再只是一个理念、一个口号,而正在成为广大行政机关工作人员的行为准则和实际行动。

    ──行政管理体制改革创新步伐继续加快。围绕构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制这一目标,以贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》为契机,以提高依法行政能力为重点,不断深化行政管理体制改革。积极推进简政放权,在多次清理的基础上,对符合法律规定的395个行政许可事项和33个非许可审批事项向社会进行了公示,并全部进入政务大厅集中办理,实行“一站式服务”、“一个窗口对外”。积极创新依法行政的保障机制,推行完善了政府集中采购、国库集中支付、公务员工资统发、建设工程统一招投标和产权交易等制度。强化了行政程序建设,加大了政务公开力度,推进了电子政务建设,完善了行政服务责任体系。政府应急管理工作提上议事日程,应急管理体系初步形成。通过这些改革创新举措,全市各级政府和政府部门的依法行政活力得到激发,动力有效增强。

    ──行政执法行为不断规范。紧紧抓住开列行政执法“权责清单”这一重点环节,对行政机关的行政执法行为加以规范。建立健全了行政执法主体资格制度和行政执法人员执法资格制度。市、县两级政府重新依法确认了行政执法主体,并通过政府公告方式向社会进行了公示,其中市政府确认行政执法主体61个;作为山西省换发2007版行政执法证件试点城市,圆满完成了新版行政执法证件的换发工作。界定明确了行政机关的执法权限。严格按照法律、法规和规章规定,对行政机关的执法权限进行了重新界定,开列了一张500多页50多万字的行政执法“权责清单”,在“晋城在线”网站进行了公告。注重创新政府系统的层级监督。制定出台了《晋城市行政执法监督办法》,通过行政执法案卷评查、网上民意调查,以及对不当或违法行政行为进行专项监督等途径,加大了行政执法监督力度;制定出台了《晋城市重大行政处罚决定备案办法》,强化了对重大行政处罚行为的监督检查;建立了行政审批电子监察平台,强化了对行政审批流程和时限的监督。

    ──规范性文件制定程序进一步严格。从市级政府行政决策行为主要通过规范性文件来体现的实际出发,进一步严格了规范性文件的制定程序。对市政府、市政府办公厅和市政府工作部门拟出台的规范性文件,启动了立项审核、公开征求意见、组织听证等有关程序,由市政府法制部门进行合法性、适当性和协调性前置审查,有效地减少了文件数量,提高了文件质量。近年来,市政府、市政府办公厅和市政府工作部门出台的规范性文件没有出现违法或不当的现象,有效地维护了法制统一。对县(市、区)政府出台的规范性文件,也坚持做到了有件必备、有备必审、有错必纠。

    ──行政复议正在成为解决行政争议的主要渠道。针对近年来行政纠纷不断增多的实际,充分利用行政复议这一解决行政争议、化解行政纠纷的法定机制,引导行政相对人以理性、合法的方式表达利益诉求,取得了积极成效。在畅通行政复议渠道方面,各级行政复议机关加大宣传力度,敞开复议大门,积极主动地受理行政复议案件。仅市政府受理的行政复议案件,就由2003年的4件增加到了2007年的68件。行政复议在化解行政争议、缓解社会矛盾、促进社会和谐等方面发挥了积极作用,已成为解决行政争议的主要渠道。在创新行政复议方式方面,制定出台了《晋城市行政复议听证规则》,启动实施了行政复议案件集体讨论制度,提高了行政复议办案质量。通过行政复议解决的行政争议,90%以上做到了“案结事了”,既维护了公民、法人和其他组织的合法权益,也保障了行政执法机关依法行使职权。

    在推进依法行政过程中,我们不仅取得了看得见、摸得着的有形成果,而且获得了一笔宝贵的“无形”财富。概括来讲,主要有以下三点:

    第一,推进依法行政必须切实加强领导。市政府成立了由市长任组长的依法行政工作领导组,出台了《晋城市行政执法责任制实施办法》,明确规定各级各部门的行政首长是本地区、本部门推进依法行政工作的第一责任人,并把依法行政工作纳入了政府工作目标考核体系。各县(市、区)、市直及驻市行政执法单位也都成立了相应的领导机构,制定了实施方案和考核办法,形成了一级抓一级、逐级抓落实的依法行政领导体系,为推进依法行政工作提供了组织保证。 

    第二,推进依法行政必须坚持标本兼治。一方面,针对行政机关办事拖拉、执法随意,甚至以权代法、以情代法等群众反映比较强烈的突出问题,采取针对性措施,及时加以解决;另一方面,立足于纠建并举,关口前移,在解决看得见问题的同时,针对影响依法行政的深层次原因,在科学民主决策、创新行政管理方式、政务公开、强化行政执法监督等方面的制度建设上下功夫,推动了依法行政长效机制的建立和完善。 

    第三,推进依法行政必须注重发挥政府法制机构的主力军作用。各级政府法制机构作为同级人民政府推进依法行政工作的参谋、助手和顾问,承担着统筹规划、组织落实、督促检查等职责,是推进依法行政、建设法治政府的主力军。国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布施行以来,我市各级政府在法制机构设置、人员编制等方面给予了倾斜,有效地发挥了政府法制机构的职能作用,推进了依法行政的进程。



    在肯定工作成绩的同时,也应该清醒地看到,我们的依法行政工作与国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求相比,与人民群众的期望相比,还有一定的差距,还存在一些不容忽视的问题。突出表现在:一是思想认识不到位。一些地方的领导干部还没有能够把依法行政工作作为政府的一项基础性工作来抓,甚至把依法行政与发展经济对立起来,一谈经济发展,就不顾法律约束,擅闯法律“禁区”,依法行政工作力度有自上而下逐级递减的趋势。二是职能转变不到位。特别是一些基层的行政机关缺位、越位、错位的问题仍然存在,还管着许多不该管、管不了、也管不好的事情,“拍脑袋”决策、命令式行政、“运动式”执法等现象都时有发生。三是队伍建设不到位。一些行政执法机关的执法行为还不够规范,执法队伍素质有待进一步提高。县级政府法制机构普遍薄弱,不适应加快推进依法行政工作的需要。这些问题必须引起我们的高度重视,采取切实措施,认真加以改进和解决。

    当前,我们已经进入了改革发展的关键时期,经济体制深刻变革,社会结构深刻变动,利益格局深刻调整,思想观念深刻变化,人民群众的民主法制意识不断增强,维护自身合法权益和对政府依法行政的要求更加强烈。尤其是去年以来,随着《物权法》、《反垄断法》、《突发事件应对法》、《行政复议法实施条例》、《政府信息公开条例》等法律、法规的颁布实施,对公民财产权、知情权给予了更充分的保护。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确要求“推进依法行政,加快建设社会主义法治国家。”温家宝总理在十一届全国人大一次会议所作的《政府工作报告》中明确强调要“全面落实依法治国基本方略。”“合理界定和调整行政法规执法权限,强化行政执法监督,全面落实行政执法责任制。健全市县政府依法行政制度。”这些都对行政机关依法行政提出了更高的要求,需要我们进一步以更新的角度,更宽的视野,来重新审视和认识推进依法行政工作的重要意义。

    第一,推进依法行政事关巩固执政基础大局。市、县两级政府是我国行政体系中的基础部分,处在政府工作的第一线,具体承担着政治、经济、文化、社会等各方面的管理职责和公共服务职能,直接面对人民群众,直接面对各种利益关系和社会矛盾。市、县两级政府行政能力的高低,形象的好坏,直接影响着党和政府在人民群众中的形象和威信。只有大力推进市、县两级政府依法行政,才能正确处理好行政权力与公民权利的关系,确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护,实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益,才能使党和政府得到广大人民群众的信任、拥护和支持,也才能更好地巩固党的执政基础。

    第二,推进依法行政事关建设法治政府大局。依法行政是依法治国的重点和难点。市、县两级政府是国家法律法规和政策的重要执行机关,是市、县经济社会事务的主要管理者。依法行政的重点在市、县两级政府,难点也在市、县两级政府。市、县两级政府依法行政水平的高低,决定着建设法治政府的大局,也决定着依法治国的进程。只有切实增强市、县两级政府贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的自觉性,不断提高依法行政的能力和水平,才能真正推进依法行政,建设法治政府,也才能从根本上保障依法治国基本方略的顺利实施。

    第三,推进依法行政事关构建和谐晋城大局。社会主义和谐社会首先必须是法治社会。构建和谐晋城,必须提高领导干部依法行政的能力,提高政府依法管理经济和社会事务的水平。只有进一步推进市、县两级政府依法行政,转变政府职能,规范和约束行政权力,使领导干部善于用法律思维考虑问题,用法律手段推动工作,用法律武器化解矛盾;使各级政府坚持依法办事,妥善处置各类突发事件,才能有效地预防和减少行政权力的缺失、滥用,预防和减少腐败现象的产生,从源头上预防和减少各种矛盾冲突,实现社会和谐,维护社会稳定。

    第四,推进依法行政事关晋城率先发展大局。目前,全国的改革开放已经进入了一个新的历史阶段。我市要坚持好字优先,实现科学发展,在新的起点上保持竞争优势,完成省委、省政府赋予的在全面建设小康社会中继续担当排头兵的重任,就必须大力推进市、县两级政府依法行政,把体现科学发展要求的法律制度落实到基层,贯穿于政府工作的各个环节,营造良好的投资创业环境,提供一流的公共管理和服务。只有这样,才能确保我市经济社会又好又快发展,实现在中部崛起中率先发展的奋斗目标。



    全面推进依法行政工作,需要着力在以下几个方面下功夫。

    1、完善行政决策机制,不断增强行政决策的科学性、民主性和合法性。要完善公众参与、专家咨询和政府决定相结合的行政决策制度。通过建立健全政府重大事项决策的规则和程序,防止和纠正超越法定权限、违反法定程序决策的行为。凡重大决策必须经过调查研究、听取意见、专家咨询、合法性论证和集体讨论决定等环节,做到“五不决策”,即未经调查研究不决策、未经广泛听取意见不决策、未经专家咨询不决策、未经合法性论证不决策、未经集体讨论不决策。要落实行政决策评估与反馈制度。行政机关应当事前对行政决策的成本、效益及风险进行分析评估,提前做好相关应对准备。建立健全决策跟踪反馈制度,定期对决策的执行情况进行跟踪调查、信息反馈。要建立行政决策纠错制度。通过民意测验、抽样调查、跟踪反馈、评估审查等方法,及时发现并纠正行政决策制定和执行中的偏差,最大限度地减少决策失误造成的损失。因决策失误给国家利益、公共利益造成重大损失的,要依法追究决策者的责任;给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害的,要依法承担赔偿责任。

    2、深化行政管理体制改革,继续推进政府职能转变。要继续深化行政审批制度改革。认真贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》,进一步减少行政审批项目和环节。积极推行和完善行政许可集中办理、首问负责、服务承诺、一次性告知、限时办结、超时默认、缺席默认等制度,减少环节,简化手续,提高效率。坚决杜绝各种变相许可行为,彻底改变以批代管、只批不管、重审批轻服务的做法。要创新行政管理方式。综合运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段,充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等作用,切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。加强电子政务建设,扩大网上办公范围,提高办事效率,降低管理成本,方便人民群众。加强对行业协会、中介机构等社会组织的培育、规范和管理,充分发挥社会组织在提供服务、反映诉求、行业自律、维护权益等方面的重要作用。建立健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制,维护社会公平与正义。要建立健全公共突发事件的预警和应急机制。建立健全自然灾害、事故灾难、突发公共卫生和社会安全事件的组织领导、预测预警、应急响应、后期处置和应急保障机制,把公共突发事件的应急处理纳入规范化、制度化和法制化轨道,提高政府应对公共突发事件的能力,维护正常的社会秩序。

    3、规范行政执法行为,努力提高行政执法水平。实践表明,90%的行政争议萌发于市、县两级的行政执法活动。因此,必须高度重视行政执法工作,在改进行政执法方式、提高行政执法上水平上狠下功夫,确保法律、法规的全面正确实施。要严格执法,依法履行职责。目前,市政府和各县(市、区)政府都已经公告了行政执法主体及其执法职权、执法依据和执法程序,执法机关应当严格履行法定职责,加大对违法行为的监督查处力度,敢于碰硬,敢于动真,切实做到有法必依、执法必严、违法必究,坚决维护法律的权威和尊严。要规范执法,提高执法水平。坚决杜绝随心所欲、不履行法定职责、不遵守法定程序的执法行为,坚决纠正办事拖拉、执法随意,甚至以权代法、以情代法等群众反映比较强烈的突出问题。各行政执法部门要结合自身实际,强化对行政处罚裁量权的规范,限制行政执法人员的裁量度,防止滥用行政处罚裁量权,减少执法的随意性,从源头上规范行政执法行为。加强对行政收费的规范管理,完善行政执法的财政保障机制,使行政权力与经济利益彻底脱钩,确保行政执法的公正、公平。要文明执法,体现温情人性。严格、公正是行政执法的必然要求,而文明执法则强调的是执法的人性化。我们强调文明执法,就是要在严格、公正的基础上,特别注意执法的具体方式,体现以人为本,让老百姓和相关单位便于理解、易于接受。只有这样,才能使执法效果最优化、最大化。要强化监督,严格责任追究。贯彻落实《晋城市行政执法监督办法》,完善行政执法监督机制,加强对行政执法部门及其执法人员履行法定职责情况的监督、评议和考核。认真执行国务院《行政机关公务员处分条例》,强化责任追究力度,严肃查处违反有关纪律,有令不行、有禁不止的行为,严肃查处违法实施行政许可、行政处罚、行政强制的行为,严肃查处超越法定职责、乱作为或不履行法定职责、不作为的行为。

    4、完善预防和化解行政争议机制,切实强化构建和谐社会的能力。要完善统一领导、各负其责、部门协调的行政争议处理机制。按照公正合理、高效便民、监督到位、保障有力的要求,建立健全社情民意排查、人民调解、行政复议和信访工作“四位一体”、互相衔接、互相协调的工作程序,依法及时合理地处理解决人民群众涉及行政争议的利益诉求,注重解决好因企业改制、房屋拆迁、土地征用等引发的涉及群体利益的重大问题。要进一步加大行政复议工作力度。注重加强行政复议能力建设。各县(市、区)政府、市直及驻市各有关部门要按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》的要求,抓紧配备、充实行政复议人员,把政治思想好、业务能力强、有较高法律素养的干部充实到行政复议工作岗位。积极探索建立行政复议人员资格管理制度,推进行政复议人员专业化、职业化进程,为提高行政复议办案质量提供保障。注重畅通行政复议渠道。受理和办理行政复议案件,是各级政府和政府部门的法定职责。凡符合法定条件的行政复议申请,行政机关必须依法受理,从而有效地将行政争议化解在萌芽状态,化解在基层,化解在行政程序内部,从源头上预防行政争议的激化,确保社会和谐稳定。对无正当理由不予受理,经上级行政机关责令后仍不受理造成严重后果的,要依法严肃追究有关人员的责任。注重创新行政复议方式。认真执行行政复议案件集体讨论制度,对涉及全局、影响较大、社会关注的案件,案情复杂、争议较大的案件,以及拟撤销、变更或确认违法的案件,都要经过3人以上单数集体讨论作出决定,必要时按照《晋城市行政复议听证规则》规定,启动行政复议听证程序,以增强行政复议的透明度和公信力,努力做到“定纷止争、案结事了”。

    5、强化规范性文件监督管理,有效确保法制统一和政令畅通。要完善规范性文件立项和征求意见程序。遵循“控制文件数量、规范制定程序、提高文件质量”的提出同意制定、暂缓制定或不予制定的处理意见,以保证规范性文件质量,避免政府工作部门通过制定规范性文件强化自身利益。建立健全规范性文件公开征求意见制度、听证制度、专家论证制度和人大代表、政协委员咨询制度。特别是对涉及面较广、与行政相对人关联度较大的规范性文件,要进一步加大公开性和透明度,通过电视、报纸、网络等媒体广泛征求社会公众的意见和建议。各县(市、区)政府、市直及驻市各部门要重视规范性文件草案征求意见工作,认真负责地提出修改意见。要做好规范性文件审查、备案工作。制定规范性文件必须符合法律、法规、规章和国家的方针政策,不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力,不得违法增加公民、法人或其它组织的义务。强化规范性文件前置审查工作,对拟以市政府、市政府办公厅和市政府工作部门出台的规范性文件,形成文件草案后,必须经市政府法制机构进行合法性、适当性和协调性审查。以县级人民政府名义发布的规范性文件,必须在文件公布之日起15日内向市人民政府报送备案。要推行规范性文件后评估制度。规范性文件公布实施后,制定机关和实施机关要及时收集、分析各方面的反应,认真总结实施情况。对不符合实际、失去继续实施必要的,以及原规定与新出台的上位法不一致的,要及时修改或废止。

    6、推进政府信息公开,依法保障公民的知情权。国务院《政府信息公开条例》将于今年5月1日起正式施行,这是推进依法行政、建设法治政府的一项重要措施。各县(市、区)、市直及驻市各有关部门要认真组织《条例》的学习,抓紧做好《条例》实施前的各项准备工作。要加快本地区、本部门政府信息的清理工作,健全政府信息公开的发布机制,完善政府信息公开工作考核、社会评议和责任追究制度。要建立健全政府新闻发言人制度,加快政府网站信息的维护和更新,搭建政府信息公开平台,畅通政府信息公开渠道,为公民、法人和其他组织获取政府信息提供便利,保障公民对政府信息的知情权,确保行政权力公开、透明运行。



    推进依法行政、建设法治政府,是一项全局性、长期性、系统性的工作,各县(市、区)政府、市直及驻市各有关部门必须切实加强领导,明确责任,确保把推进依法行政工作落到实处。

    首先,要把推进依法行政列入各级各部门的重要议事日程。各县(市、区)政府、市直及驻市各有关部门要把推进依法行政列入年度工作计划,摆上重要议事日程,切实抓紧抓好。主要负责同志作为第一责任人要亲自抓,主管政府法制工作的领导要具体抓,其他领导要在分管范围内协助抓。要建立健全由行政首长直接挂帅的推进依法行政工作领导小组,加强对本地区、本部门依法行政工作的组织领导、综合协调和督促指导,推动各项工作的落实。

    其次,要建立完善依法行政的考核评价体系。市政府将加强对各县(市、区)政府、市直及驻市各有关部门依法行政工作的考核,要把是否依法决策、是否依法管理、是否依法办事作为考核各县(市、区)政府、市直及驻市各有关部门工作的重要指标。同时,把是否依法制定规范性文件、是否严格依法执法、是否依法受理和办理行政复议案件、是否依法履行行政应诉职责等,作为考核各县(市、区)政府、市直及驻市各有关部门法制工作的重要指标。通过加大考核评价力度,促进各县(市、区)政府、市直及驻市各有关部门及其工作人员切实增强依法行政意识,严格依法办事,规范行政行为,提高行政效率。

    第三,要积极开展形式多样的依法行政宣传教育活动。建立健全政府工作人员学法制度,加强依法行政教育培训工作,提高政府工作人员依法行政的意识和能力。各级各部门的领导干部要坚持通过理论中心组、法制专题讲座、定期培训、自学等多种形式学习法律知识,增强运用法律手段处理经济社会事务的本领。强化法制宣传和舆论引导工作,在全社会广泛倡导学法辨是非、用法止纷争,使广大行政管理相对人懂得依法维权,善于依法维权,打牢依法行政的社会基础。

    第四,要进一步加强政府法制机构建设。建设一支政治可靠、作风过硬、业务精湛的政府法制工作队伍,是全面推进依法行政、建设法治政府的需要。各县(市、区)政府、市直及驻市各有关部门要把加强法制机构和法制队伍建设作为推进依法行政的头等大事抓紧抓好,做到机构设置、人员配备与工作任务相适应,并为他们开展工作创造必要的条件,保障必要的经费,充分发挥好政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。政府法制机构工作人员也要进一步增强政治意识、大局意识和责任意识,切实加强自身建设,积极主动地当好政府依法行政的高级参谋、得力助手和合格顾问。

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